Czy gmina ma prawo zabronić budowy przydomowej oczyszczalni ścieków?

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant: starszy referent sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi I. P. na Uchwałę Nr IX/95/2020 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 17 grudnia 2020 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Alwernia oraz miejscowości Grojec, Kwaczała, Nieporaz, Poręba Żegoty i Regulice I. stwierdza nieważność § 4 pkt 6 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Alwernia na rzecz skarżącej I. P. – P. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

I. P.-P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w A. nr […] z dnia 17 grudnia

2020 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A. oraz miejscowości G., K., N. , P. Ż. i R. w zakresie dotyczącej § 12 ust. 2 pkt 1 ppkt b z uwagi na jej niezgodność z ustawą o zachowaniu porządku i czystości w gminie. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w tej części oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W tym samym piśmie wniesiono również skargi:

– na decyzję Wojewody […] (z dnia 7 maja 2021 roku, znak: […]) którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Powiatowego w C. sprzeciwiającą się zamiarowi wykonania przez skarżącą robót budowlanych mających na celu budowę przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków na działce nr […] położonej w miejscowości N. w gminie A. z uwagi na ich niezgodność z zapisami Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy A.,

– na uchwałę Rady Miejskiej w A. z dnia 16 listopada 2015 r. , Nr […] .

Skargi na te akty zostały wydzielone do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organy wydające decyzje umotywowały swoją decyzję argumentując, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych jako niezgodne z Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy A. (zmienionym w grudniu 2020), powołując się na §12 ust. 2 pkt 1 ppkt b tegoż planu. Tymczasem zdaniem skarżącej oparcie decyzji na wyżej wymienionym paragrafie było błędne, ponieważ naruszało konstytucyjną zasadę hierarchicznej struktury systemu źródeł prawa, wedle której akty prawa miejscowego muszą być zgodne ze wszystkimi aktami powszechnie obowiązującymi. Akty prawa miejscowego nie mogą inaczej regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu, a w szczególności, bez wyraźnego upoważnienia, nie mogą nakładać bardziej rygorystycznych obowiązków niż wskazują przepisy ustaw i rozporządzeń. Jednocześnie zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków nie jest w żaden sposób podyktowany względami ochrony środowiska, w tym wód podziemnych (Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr […] “C.), ponieważ przydomowe oczyszczalnie ścieków same w sobie są bardziej korzystnym dla środowiska rozwiązaniem niż szamba, poziom oczyszczania ścieków jest podobny do zbiorczych oczyszczalni ścieków. Zakaz budowy na w/w obszarze przydomowych oczyszczalni ścieków uniemożliwia ponowne wykorzystanie oczyszczonych ścieków bytowych, które zaliczane są do wody II klasy i mogą być wykorzystane ponownie w instalacji wody szarej lub do podlewania, niekoniecznie odprowadzane do gruntu, a co za tym idzie uniemożliwia ograniczanie zużycia wody pitnej, której około 25% jest marnowane do spłukiwania toalet, co w polskich warunkach hydrogeologicznych powinno być przedsięwzięciem wspieranym (art. 74 ust. 4 Konstytucji RP). Według dokumentacji hydrogeologicznej GZWP Nr 452 został zaliczony do III klasy jakości wody, a oczyszczone ścieki bytowe z przydomowej oczyszczalni ścieków pod względem jakości można zaliczyć do II klasy (wyższej, lepszej). Przydomowa oczyszczania ścieków umożliwia wiele sposobów odprowadzania oczyszczonych ścieków bytowych, w tym gromadzenie oczyszczonego ścieku w szczelnym zbiorniku w celu ponownego wykorzystania lub odprowadzenie do gruntu za pomocą urządzeń wodnych na których budowę wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodno-prawnego, co jest elementem wystarczającym do kontroli sposobu odprowadzania ścieków bytowych z oczyszczalni i ewentualnego miejsca i sposobu wprowadzania ścieków do gruntu.

Skarżąca zaznaczyła, że gmina A. nie zrobiła nic w kierunku wybudowania sieci kanalizacyjnej od czasu opublikowania 31 sierpnia 2012 roku Uchwały nr VI1/69/2012 Rady Miejskiej w A. w sprawie: zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy A.. W załączniku nr 5 do w/w Studium w punkcie 6.2 dot. Gospodarki ściekowej podkreślono, że do czasu pełnej realizacji systemów odprowadzania ścieków, a także w odniesieniu do terenów istniejących przysiółków i rozproszonej zabudowy, które pozostaną poza zasięgiem systemów kanalizacyjnych należy wspierać rozwiązania indywidualne, tj. lokalne oczyszczalni ścieków lub mini oczyszczalni dla grup budynków. Jednocześnie w załączniku 1 w punkcie 8.2 dot. Odprowadzania i oczyszczania ścieków podkreślono, że ścieki gromadzone są w zbiornikach wybieralnych o różnej konstrukcji, które w znacznej części są nieszczelne. W związku z powyższym,

obserwując brak działań zmierzających do skanalizowania wsi, można, w ocenie skarżącej, założyć, że budowa przydomowych oczyszczalni ścieków powinna być dopuszczona jako najbardziej optymalne i ekologiczne rozwiązanie techniczne.

Ograniczenie w możliwości budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr […] położonej w miejscowości N. w gminie A., stanowiącej własność skarżącej narusza art. 32 Konstytucji RP względem m.in. sąsiadów, którzy w odległości około 80 metrów od planowanej lokalizacji oczyszczalni użytkują takie urządzenie wraz z odprowadzeniem ścieku do gruntu na działce […] w miejscowości B., gm. T., oraz kolejnych sąsiadów, którzy w odległości około 120 metrów od planowanej lokalizacji uzyskali zgodę na zamontowanie przydomowej oczyszczalni ścieków wraz z odprowadzeniem ścieków do gruntu na działce […] w miejscowości B., gm. T.. Jeśli Starosta Powiatowy w C. nie miał obiekcji dotyczących realizacji powyższych przedsięwzięć na obszarze GZWP Nr […], a Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wydało pozwolenie wodno-prawne na zabudowanie urządzenia wodnego pozwalającego na wprowadzanie ścieków bytowych z przydomowej oczyszczalni ścieków do gruntu, to znaczy, że powyższe organy nie dopatrzyły się szkodliwości takiego rozwiązania dla GZWP Nr […] i uznały je za zgodne z wymaganiami dotyczącymi ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami określonymi w dokumentacji hydrogeologicznej zbiornika wód podziemnych […]

Wniosek o unieważnienie MPZP w części dotyczącej nakazu gromadzenia ścieków w szczelnych zbiornikach oraz zakazu budowy przydomowych oczyszczalni ścieków jest uzasadniony, albowiem ścieki oczyszczone pochodzące z przydomowej oczyszczalni ścieków, ze względu na swój łagodny charakter doczekały się osobnej definicji w Prawie Wodnym jako ścieki bytowe (wody zużyte na cele bytowe i gospodarcze), wyłączającej je z ogółu ścieków. Jednocześnie ścieki bytowe są dopuszczone do wprowadzania do gruntu na obszarze wrażliwym jakim jest główny użytkowy poziom wodonośny wieku triasowego, co podkreślił WSA w Krakowie w wyroku sygn. akt II SA/Kr 853/17, więc tym bardziej nie są zagrożeniem dla innych obszarów w tym GZWP nr […], jeśli na podstawie operatu wodno-prawnego lub opinii geotechnicznej warstwy gruntu oddzielające odbiornik ścieków z przydomowej oczyszczalni od poziomów wodonośnych spełniają minimalne wymagania określone w przepisach odrębnych. Rozporządzenie nr […] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. zakazuje tylko wprowadzania ścieku do gruntu na obszarze występowania głównego użytkowego poziomu wodonośnego wieku triasowego, a nie samej lokalizacji przydomowej oczyszczalni ścieków, a obszar ten jest uznany za szczególnie wrażliwy.

Ponadto na obszarze GZWP nr […] znajdują się zakłady przemysłowe o nieporównywalnie większym poziomie oddziaływania niż przydomowe oczyszczalnie ścieków, jak Rafineria T., Zakład Górniczy […] w J., na granicy umownej zbiornika również Zakład Górniczy […]” w […], znajduje się tu również wysypisko śmieci […]” oraz osadnik odpadów po zakładzie górniczym […]

Na obszarze GZWP Nr […] obowiązują również inne plany zagospodarowania przestrzennego, obejmujące gminy, miasta i wsie takie jak: I., J., C., T., […], P., M., B.. W większości tych terenów mieszkańcy mają dostęp do kanalizacji, a tam gdzie nie ma dostępu do kanalizacji zazwyczaj zakazy jeśli występują to nie dotyczą samej zabudowy przydomowych oczyszczalni ścieków, lecz ewentualnego wprowadzania ścieków i nieoczyszczonych ścieków do gruntu, nie wymieniając wśród nich ścieków bytowych (wód zużytych na cele gospodarcze i bytowe).

Na obszarach innych GZWP, m.in. w miejscowości S., gdzie oddziaływanie ścieków bytowych wprowadzanych do gruntu może być bardziej znaczące, ze względu na geologię tamtego obszaru, w tym występowanie zjawisk krasowych dopuszczalne jest lokalizowanie przydomowych oczyszczalni ścieków wraz w urządzeniami wodnymi służącymi do odprowadzania ścieków do gruntu po uzyskaniu pozwolenia wodno-prawnego.

Wobec braku wizji przyłączenia do sieci kanalizacyjnej likwidacja zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe i zastąpienie go przydomową biologiczną oczyszczalnią ścieków podyktowane jest przede wszystkim chęcią ochrony środowiska, wypełnienia obowiązków wynikających z Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz Unijnej “dyrektywy ściekowej” (91/271/EWG).

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy A. wniósł o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie, jak również obciążenie skarżącej kosztami postępowania.

Organ argumentował, że skarżąca nie wskazała w jakim zakresie uchwała ta byłaby niezgodna ze wskazaną ustawą, nie uzasadniła dlaczego domaga się uchylenia uchwały, nie wykazała swojego interesu prawnego w zakresie jej uchylenia i nie określiła w czym zaskarżone uchwały naruszają jej interes prawny.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest wykonaniem zadania własnego nałożonego na gminę przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uchwałach stanowiących plan zagospodarowania przestrzennego muszą zostać zawarte między innymi zapisy dotyczące ochrony przyrody i gospodarowania wodami. Wymóg umieszczenia zasad ochrony środowiska został narzucony jednostkom samorządowym przez ustawodawcę oraz wynika między innymi z art. 15 ust 2 pkt 3 i art. 1 ust 1 pkt 3) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w tym zakresie gmina przed podjęciem uchwały uzyskała wszelkie niezbędne opinie, które nie wnosiły zastrzeżeń co do propozycji takich rozwiązań.

Ponadto, że mieszkańcy gminy mogli zapoznać się z propozycjami dotyczącymi zasad polityki przestrzennej na terenie gminy na etapie procedury przygotowywania planu zagospodarowania przestrzennego. Gmina poprzedziła uchwalenie planu wyłożeniem do publicznej wiadomości studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które zawierały zasady dotyczące ochrony środowiska z uwzględnieniem zbiorników podziemnych i uwarunkowań hydrogeologicznych, wobec czego każdy z mieszkańców również na tym etapie miał potencjalnie możliwość badania, czy zapisy zawarte w projektowanych dokumentach nie naruszą jego prawnie chronionego interesu i w praktyce mógł podejmować w tym zakresie kroki.

Niemniej jednak, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i zapisy zawarte w zaskarżonych uchwałach są z jednej strony skutkiem wykonywania przez gminę zapisów i nakazów zawartych w przywołanej powyżej ustawie (konieczność wykonania obowiązku uwzględnienia zasad kształtowania ochrony środowiska i zasobów wodnych) ale z drugiej strony są również wyrazem faktu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, który jest charakterystyczny dla danego obszaru i został przyjęty przez Radę Gminy. Rada w tym zakresie jest organem uchwałodawczym, w tym zakresie wyraziła poprzez podjętą uchwałę swoją wolę aby na tym terenie, którego dotyczą wymienione w treści skargi uchwały obowiązywały przyjęte w zapisach planu zasady ochrony środowiska. Uchwalanie planu było procedowane zgodnie z zapisami ustawy, a wskazane w ustawie organy nie zgłaszały wątpliwości dotyczących zasad ochrony środowiska zamieszczonych w planie a mających na celu ochronę zasobów wód podziemnych. Organ podkreślił przy tym, że obserwowane braki w ilości i jakości wody pitnej oraz do celów rolnych zmuszają jednostki samorządowe do podjęcia działań mających na celu przeciwdziałanie degradacji i kurczeniu się tych zasobów.

Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kierowano się zatem koniecznością ochrony zasobów wodnych i przyjęto, że ograniczenie odprowadzania wód po oczyszczaniu ścieków wprost do gruntu stanowić będzie wyraz takiej ochrony zbiornika wodnego. Wprowadzając zapisy do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gmina nie mogła brać pod uwagę zmieniającej się technologii na przestrzeni czasu, która faktycznie może powodować, że ścieki po oczyszczeniu z niektórych przydomowych oczyszczalni ścieków mogą mieć klasę jakości nie gorszą niż klasa jakości wód zbiornika podziemnego na terenie zdegradowanym, niemniej jednak zapisy dotyczące ograniczeń w zakresie budowy przydomowych oczyszczalni ścieków pełnią ten sam rodzaj i funkcję jak inne zakazy dotyczące np. tego aby na terenach wiejskich nie budować budynków wielokondygnacyjnych, lub które narzucają niejednokrotnie konieczność uwzględnienia pewnej formy architektonicznej i kolorystyki.

Problem poruszony w skardze ma przede wszystkim charakter oceny dotyczącej tego jakie środki w zakresie ochrony środowiska należy zastosować na danym terenie i co może znaleźć się w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co może zostać uznane za zbyt daleko idące. Jeśli możliwym jest przyjęcie, iż np. na danym obszarze istnieje zakaz budowy instalacji cieplnych i ciepłowniczych opalanych węglem kamiennym i mokrym drewnem, gdyż ma to na celu ochronę powietrza przed zanieczyszczeniami, to należałoby konsekwentnie przyjmować, że budowa oczyszczalni przydomowych i efekt procesu oczyszczania ścieków bytowych wprowadzających wprost do gleby wody po procesie oczyszczenia, które przecież nie przechodzą badania nie są w sposób ciągły monitorowane jak w instytucjonalnych oczyszczalniach ścieków, to oczyszczalnie te potencjalnie zagrażają zbiornikowi wód podziemnych. W konsekwencji idąc tym samym tokiem rozumowania, możliwym jest ograniczenie możliwości budowy na danym terenie w zapisach aktu prawa miejscowego zakazu budowy takich oczyszczalni. Przy powyższym sposobie rozumowania nie ma żadnej różnicy między zakazem instalowania urządzeń ciepłowniczych na określone paliwo i określonej kategorii, a zakazem budowy oczyszczalni przydomowych, które w przypadku awarii lub nieprawidłowego użytkowania wprowadzać będą do gleby ścieki pozaklasowe, które potencjalnie mogą na długi czas zanieczyszczać i zatruwać wody podziemne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.

Przedmiotem kontroli jest uchwała nr IX/95/2020 Rady Miejskiej w A. z dnia 17 grudnia 2020r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A. oraz miejscowości G., K., N. , P. Ż. i R. ( dalej “Zmiana Planu”).

W kwestii interesu prawnego skarżącej, wskazać należy, że I. P. – P. jednocześnie skarżyła decyzję Wojewody […] z dnia 7.05.2021r. znak […] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatowego w C. z dnia 9.12.2019r., znak […], sprzeciwiającą się budowie przydomowej oczyszczalni ścieków o przepustowości dobowej do 7,5 m3. Organy uzasadniły decyzje argumentując, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji interes prawny skarżącej jest bezdyskusyjny.

W niniejszej sprawie skarga kwestionuje, jak to już wspomniano Zmianę Planu. Wspomniana Zmiana Planu dotyczy zaś uchwały nr […] Rady Miejskiej w A. z dnia 16 listopada 2015r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A. oraz miejscowości G., K., N. , P. (dalej “Plan”). § 12 ust. 2 pkt 1 Planu wskazywał przed Zmianą Planu, iż w ramach ochrony zasobów wodnych ustala się obsługę terenów przeznaczonych pod zabudowę przy uwzględnieniu następujących zasad:

1/ w zakresie odprowadzania ścieków:

a/ ustala się realizację kanalizacji sanitarnej ze sprowadzaniem ścieków do oczyszczalni ścieków w A.. Dopuszcza się gromadzenie ścieków w zbiornikach bezodpływowych na nieczystości ciekłe;

b/ ustala się zakaz realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków w obszarze wysokiej ochrony Głównego Zbiornika Wód Podziemnych Nr […] “C.” (dalej “GZWP”)

c/ ustala się zakaz realizacji dołów chłonnych i osadników gnilnych mających odpływ do gruntu i rowów melioracyjnych

Do tego przepisu odsyłał § 9 ust. 1 Planu, wskazujący, że część obszaru objętego planem znajduje się w obszarze Głównego Zbiornika Wód Podziemnych Nr […] “C.”; zasady ochrony zasobów wodnych w zakresie odprowadzania ścieków oraz wód opadowych i roztopowych określono w rozdziale 10.

Na rysunku planu zaznaczono granice GZWP, natomiast nie zaznaczono zakresu “obszaru wysokiej ochrony’, o którym była mowa w § 12 ust. 2 pkt 1 lit.b. Nie ulega natomiast wątpliwości, że ten obszar oraz teren w granicach zbiornika nie są tożsame, o czym jeszcze będzie mowa. Wobec tego dokonano Zmiany Planu w ten sposób, że § 12 ust. 2 pkt 1 lit. b otrzymał brzmienie: “b/ ustala się zakaz realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych Nr […] “C.””. Ta właśnie zmiana jest obecnie przedmiotem skargi.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że z uwagi na fakt, iż naruszenia procedury uchwalania planu mogłyby wpłynąć na legalność uchwały także w jej niezaskarżonej części, Sąd z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nieobjętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nie objętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w związku z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności podejmowane przez organ należycie udokumentowane.

Przechodząc do zarzutów skargi dotyczących merytorycznej treści zaskarżonej uchwały wskazać należy, że skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności w części kwestionowanej ( w zakresie zakazu realizacji przydomowych oczyszczalni) uchwały nr […] Rady Miejskiej w A. z dnia 17 grudnia 2020r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A. oraz miejscowości G., K., N., P. Ż. i R., a zatem o stwierdzenie nieważności § 4 pkt 6 Zmiany Planu.

Skarżąca zarzuciła, że akty prawa miejscowego nie mogą inaczej regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu, a w szczególności, bez wyraźnego upoważnienia nie mogą nakładać bardziej rygorystycznych obowiązków, niż wskazują przepisy ustaw. Z twierdzeniem tym należy się zgodzić. Takim przepisem jest art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie: t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, dalej “u.c.p..g.”) stanowiący (w brzmieniu aktualnym oraz na dzień uchwalenia kontrolowanej uchwały), że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Przepis ten przewiduje nadto, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Z treści omawianej regulacji wynika, że adresatowi normy ustawowej przysługuje wybór wykonania obowiązku zapewnienia utrzymania czystości i porządku pomiędzy wykonaniem zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe a przydomową oczyszczalnią ścieków bytowych, przy czym ustawodawca przewiduje, że ma to miejsce w sytuacji, gdy budowa sieci jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona.

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, że właściciel nieruchomości może zrealizować prawo do budowy bezodpływowego zbiornika bądź przydomowej oczyszczalni ścieków bytowych zarówno w sytuacji, gdy budowa kanalizacji jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, jak i gdy jest uzasadniona, lecz – tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie – sieć taka nie została jeszcze zrealizowana. Jeżeli więc na terenie objętym mpzp nie ma sieci kanalizacyjnej, nawet jeśli pozostaje w sferze planów, właściciel nieruchomości zachowuje wynikające z ustawy prawo do zapewnienia utrzymania czystości na nieruchomości w zakresie odprowadzania ścieków poprzez realizację zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe i plany inwestycyjne gminy nie mogą wyłączyć tego uprawnienia. W przeciwnym razie zostanie on pozbawiony uprawnienia ustawowego, w czym należy upatrywać również naruszenia zasady ochrony tego prawa zagwarantowanej w art. 21 ust. 1 Konstytucji.

Rozpoczynając przegląd orzecznictwa w tym zakresie, zacząć należy od wyroku NSA z dnia 21 lutego 2018 r. II OSK 1095/16, LEX nr 2469227, gdzie wskazano: “W przepisie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. ustanowiono zasadę sporządzenia projektu planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi. Naruszenie tej zasady sporządzenia planu daje, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności”. W konsekwencji “Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może kształtować sposób wykonywania prawa własności jedynie w zakresie, jaki jest do pogodzenia z przepisami odrębnymi, w tym i z u.c.p.g.” (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 października 2013 r. IV SA/Po 694/13, LEX nr 1382981). Wobec tego ” Niedopuszczalna modyfikacja przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. polega na ograniczeniu czasowym (do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej) możliwości budowy przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych. U.c.p.g. nie wprowadza takich ograniczeń i nie daje radzie kompetencji do ich wprowadzenia. W przypadku nieistnienia sieci kanalizacyjnej w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. przewiduje możliwość gromadzenia ścieków w przydomowych oczyszczalniach ścieków, bez ograniczeń czasowych i jednocześnie kontynuację tego sposobu odprowadzania ścieków nawet po zrealizowaniu sieci kanalizacyjnej” ( WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 25 lutego 2020 r. II SA/Ol 3/20, LEX nr 2895553, podobnie ten Sąd w wyroku z dnia 3 listopada 2015 r. II SA/Ol 953/15, LEX nr 1930132 ). WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 21 lipca 2021 r. II SA/Po 156/21, LEX nr 3211748 wskazał, że “Przyznane gminie władztwo planistyczne nie uzasadnia wprowadzenia w miejscowym planie zakazu zaopatrywania terenów budownictwa mieszkaniowego w podstawowe wyposażenie, a takim z pewnością jest bezodpływowy zbiornik ścieków, przydomowa oczyszczalnia ścieków oraz indywidualne ujęcie wody. Właściciel nieruchomości może zrealizować prawo do budowy bezodpływowego zbiornika bądź przydomowej oczyszczalni ścieków bytowych zarówno w sytuacji, gdy budowa kanalizacji jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, jak i gdy jest uzasadniona, lecz sieć taka nie została jeszcze zrealizowana” (podobnie ten Sąd w wyroku z dnia 28 maja 2021 r. II SA/Po 157/21 LEX nr 3188966). Końcowo należy przytoczyć wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2019 r. II SA/Gl 684/19 LEX nr 2741080: “Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być rozumiane w sposób sprzeczny z treścią przepisów ustawowych, a więc nie mogą eliminować regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach”.

Podsumowując, skoro treść Zmiany Planu zakazuje realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków na danym terenie, to taki zapis jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, a to art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.

Należy jednakże zbadać, czy nie istnieją inne przepisy odrębne, które usprawiedliwiają takie rozwiązanie. Jak bowiem wynika z cytowanych przepisów Planu oraz Zmiany Planu, przedmiotem ochrony jest tutaj Główny Zbiornik Wód Podziemnych Nr […] “C.”.

Sięgając najpierw do treści Uchwały Nr […] Rady Miejskiej w A. z dnia 31 sierpnia 2012r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy A. ( dalej “Studium”), w punkcie 6.1 (str.65, tekst publikowany na stronie Urzędu Miasta i Gminy A. BIP) wskazano, że realizacja zasady zapewnienia dostawy wody o dobrej jakości wymaga m.in. ochrony zasobów wód podziemnych (GZWP nr […] “C.”). Równocześnie stwierdzono tamże (pkt 6.2), że do czasu pełnej realizacji systemów odprowadzania ścieków, a także w odniesieniu do terenów istniejących przysiółków i rozproszonej zabudowy, które pozostaną poza zasięgiem systemów kanalizacyjnych, niezbędne jest wyeliminowanie zrzutów nie oczyszczonych ścieków do wód powierzchniowych i zahamowanie degradacji środowiska gruntowo – wodnego, w drodze pilnego uporządkowania gospodarki ściekowej w gminie, poprzez ustalenie i egzekwowanie m.in. zasady okresowej kontroli szczelności zbiorników oraz systematycznego wywozu ścieków do punktów zlewnych przy oczyszczalniach ścieków i wspierania rozwiązań indywidualnych, tj. lokalnych oczyszczalni ścieków lub mini oczyszczalni dla grup budynków.

Stwierdzić dalej należy, że sporządzona przy okazji uchwalania Planu prognoza oddziaływania na środowisko w punkcie 5.4.5. wskazała, iż północno – zachodnią część gminy obejmuje zasięg podziemnego zbiornika wód triasowych GZWP Nr […] […]”, oraz że w zbiorniku tym wydzielono obszar wysokiej ochrony wód (OWO), który obejmuje zachodnią część A., północną część K. i południową część R.. Mimo takiej treści zapisu, nie wydzielono na rysunku Planu obszaru OWO i nie wiadomo, gdzie on się znajduje; z powyższego zapisu wiadomo jedynie, że jest mniejszy niż obszar samego GZWP. Niemniej w oparciu o ten zapis w Planie zakazano budowy przydomowych oczyszczalni w obszarze wysokiej ochrony zbiornika. Jak należy przypuszczać, z powodu braku wydzielenia tego obszaru na rysunku Planu – dokonano Zmiany Planu, rozciągając zakaz na cały teren GZWP, wobec faktu, że jest uwidoczniony na rysunku Planu jego zasięg. Jednakże przy uchwalaniu Zmiany Planu posłużono się tą samą prognozą oddziaływania na środowisko, a wiec w materiałach planistycznych brak uzasadnienia dla objęcia zakazem całego terenu GZWP ( skoro prognoza wskazywała na jakiś obszar wysokiej ochrony wewnątrz obszaru zbiornika). Należy przy tej okazji wspomnieć, że opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie wspominała w ogóle o GZWP. Stąd też wypływa wniosek, że materiały planistyczne nie dają podstaw do formułowania zakazu umieszczania przydomowych oczyszczalni na terenie całego GZWP.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu aktualnie brak jest podstaw prawnych do formułowania takiego zakazu w oparciu o przepisy prawa, abstrahując w tym miejscu od kwestii sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.

Główne zbiorniki wód podziemnych to struktury geologiczne zasobne w wodę, które stanowią lub mogą stanowić w przyszłości strategiczne zasoby wód podziemnych do wykorzystania dla zaopatrzenia ludności i podstawowych gałęzi gospodarki wymagających wody wysokiej jakości. Zgodnie z umownymi kryteriami wydzielania -ze względu na wysoką jakość wód, zasobność i potencjalną produktywność – GZWP stanowią najcenniejsze fragmenty jednostek hydrostrukturalnych i systemów wodonośnych. Nie ulega wątpliwości, że wymagają one szczególnej ochrony w zakresie stanu chemicznego i ilościowego wód podziemnych oraz kontroli zarządzania zasobami, z zachowaniem priorytetu dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę do spożycia i zaspokojenia niezbędnych potrzeb gospodarczych.

Ogólna norma odnośnie wymogów zawartości planów sformułowana jest w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., gdyż stwierdza, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Jednakże zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2021.1973 t.j.) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające (m.in.) z: ustalenia w trybie przepisów ustawy – Prawo wodne warunków korzystania z wód regionu wodnego i zlewni oraz ustanowienia stref ochronnych ujęć wód, a także obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych. Oznacza to, że odnośnie zbiorników wód śródlądowych, do których należą główne zbiorniki wód podziemnych, plan miejscowy winien wskazywać na ograniczenia wynikające z procedur przewidzianych prawem wodnym. Wg aktualnie obowiązujących przepisów (art. 141 ustawy Prawo wodne) obszary ochronne zbiorników wód podziemnych ustanawia Wojewoda na wniosek Wód Polskich, w drodze aktu prawa miejscowego . Zgodnie z art. 139 p.w. obszary ochronne to ustanowione na podstawie art. 141 obszary, na których obowiązują zakazy oraz ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów lub korzystania z wód, w celu ochrony zasobów tych wód przed degradacją. Są to obszary, na których mogą obowiązywać zakazy oraz ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów lub korzystania z wody w celu ochrony zasobów tych wód przed degradacją, a przede wszystkim ich jakości (stanu chemicznego). Na obszarach ochronnych może być zakazane lub ograniczone wykonywanie robót lub innych czynności, które mogą spowodować trwałe zanieczyszczenie gruntów lub wód, a w szczególności lokalizowanie inwestycji zaliczonych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, czy też – wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ( art. 140 p.w.). Jak wynika z powyższego, właściwą procedurą dla ochrony GZPW jest utworzenie obszaru ochronnego, z właściwymi zakazami i nakazami, w drodze aktu prawa miejscowego ustanowionego przez Wojewodę. Na chwilę obecną, jak się wydaje, brak takiego aktu w odniesieniu do GZWP. Zatem, w celu ochrony zbiornika, należy dążyć do utworzenia strefy ochronnej. Wprawdzie wnioskodawcą są tutaj Wody Polskie, ale nic nie stoi na przeszkodzie, aby Gmina zainicjowała takie postępowanie, zwracając się do Wód Polskich o wystąpienie z wnioskiem do Wojewody.

Podsumowując przytoczyć należy wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 maja 2021 r. II SA/Bd 340/21, LEX nr 3192460: “Niezgodne z prawem ograniczenie praw właścicieli nieruchomości objętych planem nie może być skutecznie usprawiedliwione przez organ uchwałodawczy jako przejaw troski o środowisko”.

Na koniec, już poza kwestiami prawnymi, należy wskazać na niekonsekwencję w sposobie podejścia do kwestii odprowadzania ścieków. Otóż jeśli zakładamy teoretycznie, że obywatele postępują zgodnie z prawem, to dziwić musi w planie zakaz budowy przydomowej oczyszczalni, przy jednoczesnym dopuszczeniu budowy zbiorników wybieralnych. Założenie takie nakazuje bowiem przyjąć, że z oczyszczalni odprowadzane będą oczyszczone ścieki bytowe II klasy czystości ( jak podaje skarżąca). Z kolei, jeśli przyjąć abstrakcyjnie, że nie zawsze zachowanie zgodne z prawem będzie miało miejsce, to rzecz dotyczy nie tylko przydomowych oczyszczalni, ale i zbiorników wybieralnych. Przykładowo można wskazać, że Wojewoda P. w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 16 grudnia 2021 […] przytacza ogólnodostępne informacje Najwyższej Izby Kontroli o wynikach kontroli “Gospodarka ściekowa gmin na obszarach nieobjętych systemem kanalizacji zbiorczej”. W przeważającej większości gminy nie egzekwują od właścicieli nieruchomości obowiązków związanych z właściwą częstotliwością opróżniania zbiorników, pozbywania się osadów z przydomowych oczyszczalni ścieków, a od podmiotów świadczących usługi odbioru nieczystości – obowiązków związanych ze sprawozdawczością. Ponadto, jak wynika z przeprowadzonej przez NIK analizy, kwestie szczelności zbiorników a w konsekwencji – odprowadzania nieczystości wprost do środowiska, nie podlegają jakiejkolwiek kontroli. Wojewoda wskazał, że zarówno Rada, jak i organy opiniujące, oparły się wyłącznie na teoretycznym założeniu szczelności zbiorników, a także zignorowały dostępne informacje dotyczące powszechnej praktyki wyprowadzania ścieków poza obieg. Wojewoda P. skonkludował, że wnioski płynące z analizy stanowiska NIK uzasadniają stwierdzenie, że jedynym rozwiązaniem dającym gwarancję w pełni skutecznej ochrony ujęć wody jest usuwanie ścieków z terenów objętych opiniowanym planem miejscowym wyłącznie za pośrednictwem sieci kanalizacji sanitarnej z całkowitym bezwarunkowym wykluczeniem jakichkolwiek rozwiązań o charakterze lokalnym. Rzecz tyczy w zakresie kontroli NIK województwa […] ale z pewnością identyczny problem dotyczy też innych województw. Sąd przytacza powyższe dla zobrazowania, że zakaz przydomowej oczyszczalni i jednoczesne dopuszczenie zbiorników wybieralnych – niekoniecznie są skutecznym rozwiązaniem dla ochrony GZPW przed zanieczyszczeniem, abstrahując od kwestii prawnych przytoczonych wyżej.

Z wymienionych przyczyn na zas. art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.

O kosztach orzeczono na zas. art. 200 p.p.s.a.